BPSC 71वीं CCE प्रारंभिक सामान्य अध्ययन · प्रश्न 68 / 150

सही — D, ‘जनता को विकास के प्रशासन में प्रतिभाग करने योग्य बनाना’। पंचायती राज एक विशिष्ट प्रशासनिक विफलता को ठीक करने के लिए गढ़ा गया था, और उस विफलता को जान लेना ही इस प्रश्न को निपटा देता है। 2 अक्टूबर 1952 को शुरू हुआ सामुदायिक विकास कार्यक्रम और उसके बाद 2 अक्टूबर 1953 को शुरू हुई राष्ट्रीय प्रसार सेवा स्वतंत्र भारत के पहले बड़े ग्रामीण विकास प्रयास थे, और दोनों अधिकारियों के माध्यम से ऊपर से नीचे चलाए जाते थे। जनवरी 1957 में भारत सरकार ने योजना परियोजना समिति के अधीन बलवंतराय जी. मेहता की अध्यक्षता में एक अध्ययन दल नियुक्त किया, ताकि पता चले कि ये कार्यक्रम परिणाम क्यों नहीं दे रहे। नवम्बर 1957 में प्रस्तुत उसकी रिपोर्ट ने समस्या का निदान जन-सहभागिता की अनुपस्थिति में किया : गाँव, प्रखंड या ज़िला — किसी भी स्तर पर ऐसी कोई निर्वाचित संस्था नहीं थी जिसके माध्यम से ग्रामवासी उस विकास कार्य को अपना मान सकें जो उनके नाम पर हो रहा था, इसलिए ये कार्यक्रम अधिकारियों का काम बने रहे और कभी जनता के नहीं हुए। उसका उपचार वही था जिसे उसने लोकतांत्रिक विकेन्द्रीकरण कहा — गाँव में सीधे निर्वाचित ग्राम पंचायत, प्रखंड में पंचायत समिति और ज़िले में ज़िला परिषद् की त्रिस्तरीय संरचना, जिसे स्वयं विकास प्रशासन सौंप दिया जाए। राष्ट्रीय विकास परिषद् ने जनवरी 1958 में ये संस्तुतियाँ स्वीकार कीं, और जवाहरलाल नेहरू ने 2 अक्टूबर 1959 को राजस्थान के नागौर में पहली पंचायती राज व्यवस्था का उद्घाटन किया, जिसके बाद 1 नवम्बर 1959 को आंध्र प्रदेश आया। इसलिए विकल्प (d) किसी प्रभाव का वर्णन नहीं है; वह संस्था का संस्थापक अधिदेश है, और लगभग संस्थापक शब्दों में ही है। संविधान यही बात दो बार कहता है। अनुच्छेद 40, जो नीति निदेशक तत्त्व है, राज्य से अपेक्षा करता है कि वह ग्राम पंचायतों का संगठन करे और उन्हें ऐसी शक्तियाँ तथा प्राधिकार प्रदान करे जो उन्हें स्वशासन की इकाइयों के रूप में कार्य करने योग्य बनाने के लिए आवश्यक हों। अनुच्छेद 243G, जिसे 1992 में 73वें संशोधन ने जोड़ा, राज्य के विधान-मंडल को यह अनुमति देता है कि वह पंचायतों को स्वशासन की संस्थाओं के रूप में कार्य करने के लिए आवश्यक शक्तियाँ प्रदान करे, जिसमें स्पष्ट रूप से ‘आर्थिक विकास और सामाजिक न्याय के लिए योजनाओं की तैयारी’ तथा ‘आर्थिक विकास और सामाजिक न्याय के लिए स्कीमों का कार्यान्वयन’ शामिल हैं, और कार्य-क्षेत्र के रूप में ग्यारहवीं अनुसूची के 29 विषय हैं। विकास योजनाएँ बनाना और उन्हें लागू करना ही विकास प्रशासन है, और संविधान उसे एक निर्वाचित ग्रामीण निकाय के हाथ में रखता है। आयोग ने आपत्तियों का निस्तारण करते हुए यही शब्द रखे — पंचायती राज का मुख्य उद्देश्य जनता को विकास के प्रशासन में भाग लेने योग्य बनाना है; यह स्थानीय स्वशासन है, और इसके निर्णय आम सहमति के आधार पर लिए जाते हैं।

• (a)कृषि उत्पादन में वृद्धि करना — यह उपकरणों के एक अलग समुच्चय का लक्ष्य था — सामुदायिक विकास कार्यक्रम, 1960-61 में शुरू हुआ गहन कृषि ज़िला कार्यक्रम, और उन्नत किस्मों वाला हरित क्रांति पैकेज। कृषि सचमुच ग्यारहवीं अनुसूची की पहली प्रविष्टि है और पंचायतें उस पर काम करती हैं, पर वह सौंपे गए 29 विषयों में से एक है, संस्था के अस्तित्व का कारण नहीं। केवल उत्पादन बढ़ाने के लिए बनाए गए किसी निकाय को चुनाव की आवश्यकता ही नहीं होती।
• (b)रोजगार सृजन — रोजगार सृजन उन कार्यक्रमों का उद्देश्य है जो पंचायतों के माध्यम से चलाए जाते हैं, स्वयं पंचायतों का नहीं — 1980 का राष्ट्रीय ग्रामीण रोजगार कार्यक्रम, 1989 की जवाहर रोजगार योजना और 2005 का MGNREGA, जिसके अधीन ग्राम सभा कार्यों की संस्तुति करती है और ग्राम पंचायतें उनका बड़ा हिस्सा निष्पादित करती हैं। यहाँ की भूल है वितरण-माध्यम को उस माध्यम के प्रयोजन से गड्डमड्ड कर देना; वही पंचायत जलापूर्ति, स्वच्छता और प्राथमिक शिक्षा भी चलाती है।
• (c)जनता में राजनीतिक चेतना में वृद्धि करना — सबसे बुद्धिमान गलत उत्तर, क्योंकि परिणाम के रूप में यह सचमुच सत्य है — 1978 की अशोक मेहता समिति तो यहाँ तक कह गई कि पंचायती राज एक राजनीतिक संस्था है और उसका राजनीतिकरण अपरिहार्य, बल्कि वांछनीय भी था। पर परिणाम प्रयोजन नहीं होता। UPSC ने 2015 में यह भेद तय कर दिया, जब उसने विकास में जन-सहभागिता तथा लोकतांत्रिक विकेन्द्रीकरण को पंचायती राज का मूलभूत उद्देश्य माना और राजनीतिक जवाबदेही को बाहर रखा; BPSC की अपनी टिप्पणी भी उसी ओर संकेत करती है — स्थानीय स्वशासन और आम सहमति से निर्णय।

पंचायती राज के हर प्रश्न के नीचे दो विचार बैठे हैं, और वे एक ही विचार नहीं हैं। लोकतांत्रिक विकेन्द्रीकरण इस बारे में है कि प्राधिकार कहाँ स्थित है : निर्णय की शक्ति नीचे उन निकायों तक धकेली जाती है जिन्हें प्रभावित लोग स्वयं चुनते हैं, न कि उनकी ओर से ज़िला समाहरणालय या राज्य सचिवालय से प्रयुक्त होती है। विकास प्रशासन इस बारे में है कि उस प्राधिकार का उपयोग किसलिए होता है : उन स्कीमों की योजना, वित्तपोषण और निष्पादन, जो भौतिक परिस्थितियाँ बदलती हैं — सड़कें, पानी, विद्यालय, स्वच्छता, आजीविका। पंचायती राज वही बिंदु है जहाँ ये दोनों मिलते हैं, इसीलिए उसका प्रयोजन किसी एक परिणाम के रूप में नहीं, बल्कि जनता को विकास प्रशासन में भाग लेने योग्य बनाने के रूप में कहा जाता है। संस्थागत इतिहास उन समितियों की शृंखला है जो इस मिलन-बिंदु को और आगे धकेलती रहीं। बलवंतराय मेहता ने 1957 में त्रिस्तरीय बनावट गढ़ी। दिसम्बर 1977 में नियुक्त और अगस्त 1978 में रिपोर्ट देने वाली अशोक मेहता समिति ने ज़िला परिषद् तथा मंडल पंचायत का दो-स्तरीय विकल्प सुझाया, जिसमें मंडल पंचायत लगभग 15,000 से 20,000 की जनसंख्या ढके, और पंचायती राज को महज़ प्रशासनिक नहीं, राजनीतिक संस्था के रूप में फिर से परिभाषित किया। जी. वी. के. राव ने 1985 में ग्रामीण विकास प्रशासन की जाँच की और प्रक्रिया को नौकरशाही से ग्रस्त पाया। एल. एम. सिंघवी ने 1986 में संस्तुति की कि पंचायती राज को संवैधानिक दर्जा दिया जाए और ग्राम सभा को विकेन्द्रित लोकतंत्र का आधार माना जाए। 1989 का 64वाँ संशोधन विधेयक यही संस्तुति लेकर आया, लोक सभा से पारित हुआ और राज्य सभा में गिर गया; अंततः 73वाँ संशोधन 1992 में सफल हुआ और 24 अप्रैल 1993 को प्रवृत्त हुआ, जिसने भाग 9 तथा ग्यारहवीं अनुसूची जोड़ी। यह संशोधन जिसकी गारंटी देता है वह है ढाँचा — तीन स्तर, पाँच वर्ष का कार्यकाल, आरक्षित स्थान, राज्य निर्वाचन आयोग और राज्य वित्त आयोग। जिसे वह राज्यों पर छोड़ देता है वह है सार, क्योंकि अनुच्छेद 243G केवल इतना कहता है कि राज्य का विधान-मंडल शक्तियाँ प्रदान ‘कर सकेगा’; निधि, कृत्य और कार्मिक वास्तव में साथ जाते हैं या नहीं, यह राज्य का निर्णय है, और यही अंतर है जिसके कारण हस्तांतरण राज्यों के बीच इतना अलग-अलग है।

प्रश्न-वाक्य ‘मुख्य उद्देश्य’ कहता है, और यही अतिशयोक्ति निर्देश है : किसी संस्था के प्रयोजन को उन परिणामों से अलग कीजिए जो वह उत्पन्न कर सकती है। हर विकल्प को एक कसौटी से गुज़ारिए — यदि पंचायत अपनी संवैधानिक भूमिका पूरी तरह निभाए पर मानसून विफल हो जाए और फसल चौपट हो जाए, तो क्या यह तब भी सत्य रहेगा? कृषि उत्पादन गिर जाएगा, इसलिए (a) प्रयोजन नहीं हो सकता। रोजगार भी उसी के साथ गिर सकता है, इसलिए (b) भी नहीं। राजनीतिक चेतना चुनाव कैसे गए इस पर बढ़ भी सकती है और घट भी, इसलिए (c) भी सशर्त है। केवल (d) बचता है, क्योंकि वह बताता है कि संस्था किसलिए है, न कि वह क्या हासिल कर सकती है — और किसी संस्था का प्रयोजन ऐसी चीज़ होनी चाहिए जो वह कार्य करके ही दे दे, न कि ऐसी जिसे मौसम छीन ले जाए। एक दूसरा, तेज़ पाठ भाषा पर काम करता है। तीन विकल्प परिणाम गिनाते हैं — उत्पादन, रोजगार, चेतना। एक शासन की प्रणाली गिनाता है, और वही अकेला ‘प्रशासन’ शब्द ढोता है। ‘मुख्य उद्देश्य’ वाला प्रश्न बनाने वाले परीक्षक लगभग हमेशा कार्यात्मक उत्तर के चारों ओर आकर्षक परिणाम बिछा देते हैं। यदि आपको युक्ति के बजाय उद्धरण चाहिए, तो एकमात्र विभेदक तथ्य अनुच्छेद 243G है : संविधान पंचायतों को ‘आर्थिक विकास और सामाजिक न्याय के लिए योजनाओं की तैयारी’ तथा उसी के लिए ‘स्कीमों का कार्यान्वयन’ सौंपता है, और यही विकास प्रशासन में सहभागिता की परिभाषा है, तथा फसल, नौकरी या चेतना के बारे में यह कहीं नहीं लिखा।

• बलवंतराय मेहता अध्ययन दल जनवरी 1957 में योजना परियोजना समिति के अधीन नियुक्त हुआ, ताकि सामुदायिक विकास कार्यक्रम (2 अक्टूबर 1952 को शुरू) तथा राष्ट्रीय प्रसार सेवा (2 अक्टूबर 1953) की समीक्षा करे; उसने नवम्बर 1957 में रिपोर्ट दी कि ये कार्यक्रम जन-सहभागिता के अभाव में विफल हुए और त्रिस्तरीय ग्राम पंचायत, पंचायत समिति तथा ज़िला परिषद् के माध्यम से ‘लोकतांत्रिक विकेन्द्रीकरण’ की संस्तुति की। राष्ट्रीय विकास परिषद् ने इसे जनवरी 1958 में स्वीकार किया।
• पंचायती राज का उद्घाटन प्रधानमंत्री जवाहरलाल नेहरू ने 2 अक्टूबर 1959 को नागौर, राजस्थान में किया, जिससे राजस्थान इसे अपनाने वाला पहला राज्य बना; 1 नवम्बर 1959 को आंध्र प्रदेश ने उसका अनुसरण किया।
• अनुच्छेद 40 (नीति निदेशक तत्त्व) : राज्य ग्राम पंचायतों का संगठन करेगा और उन्हें ऐसी शक्तियाँ तथा प्राधिकार प्रदान करेगा जो उन्हें स्वशासन की इकाइयों के रूप में कार्य करने योग्य बनाने के लिए आवश्यक हों। अनुच्छेद 243G : राज्य का विधान-मंडल पंचायतों को स्वशासन की संस्थाओं के रूप में कार्य करने की शक्तियाँ प्रदान कर सकेगा, जिनमें ‘आर्थिक विकास और सामाजिक न्याय के लिए योजनाओं की तैयारी’ तथा उसी के लिए ‘स्कीमों का कार्यान्वयन’ शामिल हैं, और यह ग्यारहवीं अनुसूची के 29 विषयों पर लागू होता है।
• संवैधानिक दर्जे तक की राह : दिसम्बर 1977 में नियुक्त और अगस्त 1978 में रिपोर्ट देने वाली अशोक मेहता समिति (दो स्तर — ज़िला परिषद् और 15,000–20,000 की जनसंख्या वाली मंडल पंचायत); ग्रामीण विकास प्रशासन पर 1985 की जी. वी. के. राव समिति; 1986 की एल. एम. सिंघवी समिति, जिसने पहली बार संवैधानिक मान्यता की संस्तुति की और ग्राम सभा को विकेन्द्रित लोकतंत्र का आधार माना; 1989 का 64वाँ संशोधन विधेयक, जो लोक सभा से पारित हुआ पर राज्य सभा में गिर गया; और अंततः 73वाँ संशोधन, 1992, जो 24 अप्रैल 1993 से प्रवृत्त हुआ।
• UPSC ने ठीक यही भेद 2015 में तय किया : विकास में जन-सहभागिता, राजनीतिक जवाबदेही, लोकतांत्रिक विकेन्द्रीकरण और वित्तीय संग्रहण में से केवल पहला और तीसरा ही पंचायती राज व्यवस्था के मूलभूत उद्देश्य माने गए।
• बिहार का सन्दर्भ : PIB अभिलिखित करता है कि पंचायतों में महिलाओं के लिए 50% आरक्षण देने वाला बिहार देश का पहला राज्य था, और 24 अप्रैल 2025 का राष्ट्रीय पंचायती राज दिवस का राष्ट्रीय कार्यक्रम मधुबनी ज़िले के झंझारपुर प्रखंड की लोहना उत्तर ग्राम पंचायत में हुआ, जहाँ पिछले दशक में पंचायतों को हुआ हस्तांतरण 2 लाख करोड़ रुपये से अधिक बताया गया।

• जब प्रश्न-वाक्य ‘मुख्य उद्देश्य’ कहे तब कार्य के बजाय परिणाम (उत्पादन, रोजगार, चेतना) चुन लेना — किसी संस्था का प्रयोजन वह होना चाहिए जो वह कार्य करके ही दे दे
• बलवंतराय मेहता समिति को संवैधानिक दर्जे की संस्तुति का श्रेय दे देना; वह 1986 की एल. एम. सिंघवी समिति थी, और बीच में अशोक मेहता ने दो-स्तरीय संरचना सुझाई थी
• यह मान लेना कि 73वें संशोधन ने हस्तांतरण अनिवार्य कर दिया — अनुच्छेद 243G कहता है कि राज्य का विधान-मंडल पंचायतों को शक्तियाँ प्रदान ‘कर सकेगा’, इसलिए वास्तविक हस्तांतरण का विस्तार राज्य-दर-राज्य भिन्न है

BPSC प्रयोजन सीधे, एक पंक्ति में पूछता है और विकल्पों में आकर्षक वास्तविक लाभ भर देता है, ताकि सही उत्तर वही चुने जिसने कार्य को परिणाम से अलग कर रखा हो। UPSC इसे इतने नंगे रूप में लगभग कभी नहीं पूछता : 2015 में उसने पूछा कि चार सम्भावित उद्देश्यों में से कौन-से ‘मूलभूत’ हैं और आपसे दो को अस्वीकार कराया, और 2013 में उसने वही विचार बगल से जाँचा, यह पूछकर कि क्या संविधान यह विहित करता है कि पंचायतें आर्थिक विकास और सामाजिक न्याय के लिए योजनाएँ बनाएँ। अवधारणा वही, पर UPSC आपसे उद्देश्य और परिणाम के बीच की रेखा स्वयं खिंचवाता है।

• अभ्यास — वास्तविक PYQ नहीं

  बलवंतराय मेहता समिति, जिसने त्रिस्तरीय पंचायती राज व्यवस्था की संस्तुति की, मुख्यतः किसके कामकाज की जाँच के लिए नियुक्त की गई थी ?

  • (a)राज्यों के भूमि सुधार विधान
  • (b)सामुदायिक विकास कार्यक्रम तथा राष्ट्रीय प्रसार सेवा
  • (c)ज़मींदारी उन्मूलन अधिनियमों का कामकाज
  • (d)संघ और राज्यों के बीच वित्तीय सम्बन्ध

  उत्तर(b) सामुदायिक विकास कार्यक्रम तथा राष्ट्रीय प्रसार सेवा — समिति जनवरी 1957 में नियुक्त हुई, नवम्बर 1957 में रिपोर्ट दी कि इन कार्यक्रमों में जन-सहभागिता का अभाव था, और उपचार के रूप में लोकतांत्रिक विकेन्द्रीकरण सुझाया।

• अभ्यास — वास्तविक PYQ नहीं

  संविधान का कौन-सा अनुच्छेद यह निर्देश देता है कि पंचायतों को आर्थिक विकास और सामाजिक न्याय के लिए योजनाएँ बनाने की शक्तियाँ प्रदान की जाएँ ?

  • (a)अनुच्छेद 40
  • (b)अनुच्छेद 243B
  • (c)अनुच्छेद 243G
  • (d)अनुच्छेद 243-I

  उत्तर(c) अनुच्छेद 243G — अनुच्छेद 40 ग्राम पंचायतों के संगठन पर नीति निदेशक तत्त्व है, 243B तीन स्तरों का उपबंध करता है, और 243-I राज्य वित्त आयोग की रचना करता है।